¿QUÉ SON LAS FAJAS MARGINALES?

La faja marginal es aquella sección de terreno inmediata a la orilla, también llamada ribera, de un cuerpo de agua (río, quebrada, lago, etc), reservada para la protección y uso público del recurso hídrico. La Ley de Recursos Hídricos del Perú (Ley 29338) (LRH) establece que en los terrenos aledaños a los cauces naturales o artificiales se debe mantener una faja marginal necesaria para la protección del río, el principal uso del agua, el libre tránsito, la pesca, vigilancia entre otros servicios. De acuerdo con la Autoridad Nacional del Agua (ANA), estas fajas marginales son “franjas de terreno inalienables, intangibles e imprescriptibles” que abarcan las áreas inmediatamente superiores a la ribera de las fuentes de agua, destinadas a proteger el recurso hídrico. Por ende, dentro de esas fajas, se prohíben actividades de agricultura, industria o urbanización, es decir, no se permite edificar viviendas ni realizar cultivos u obras permanentes en dichas franjas.

MARCO NORMATIVO APLICABLE

El régimen jurídico aplicable a las fajas marginales en el Perú representan un conjunto jerárquico que comprenden desde normas nacionales hasta reglamentos y disposiciones complementarias. A continuación se detallarán las principales fuentes normativas aplicables a estas situaciones:

1. Ley N. 29338 - Ley de Recursos Hídricos (LRH) 2009: Es la norma marco que introdujo de forma expresa el concepto de faja marginal. El artículo 74 de esta Ley señala que existe una obligación de mantener una faja marginal en los terrenos adyacentes a todo cauce natural o artificial. Además, clasifica a las fajas marginales dentro de los bienes de dominio público hidráulico, por lo que gozan de las características antes mencionadas de inalienabilidad e imprescriptibilidad propias de dichos bienes.
2. D.S. N 001-2010-AG-Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos (2010). El Reglamento desarrolla más a detalle el régimen de cauces, riberas y fajas marginales. En el artículo 113, señala que las fajas marginales son bienes de dominio público hidráulico conformado por áreas inmediatas superiores a las riberas, reiterando también la naturaleza pública de las mismas. Asimismo, el Reglamento establece que la Autoridad Administrativa del Agua (AAA) fija las dimensiones de la faja marginal en cada margen, de acuerdo a criterios técnicos. El artículo 114, enumera ciertos criterios para la delimitación de las fajas marginales, entre los cuales existen:
   1. La magnitud e importancia de las infraestructuras hidráulicas existentes (canales, represas, etc)
   2. El espacio requerido para construir y mantener defensas ribereñas
   3. El espacio necesario para usos públicos (vías de inspección, acceso, recreación, etc)
   4. La mayor creciente ordinaria del cuerpo de agua, excluyendo las crecidas por eventos excepcionales

Adicionalmente el reglamento prohíbe expresamente ciertos usos dentro de las fajas marginales tales como los asentamientos humanos, usos agrícolas u otras actividades que las afecte. Esa prohibición refleja el carácter intangible de dichas zonas. También se prevé que en caso existan personas ocupando dichas áreas la ANA, junto con gobiernos locales y defensa civil, promuevan la reubicación de poblaciones. 

3. Lineamientos para delimitar fajas marginales - Resoluciones Jefaturales de ANA: La autoridad Nacional del Agua aprobó reglamentos específicos para la metodología de delimitación y mantenimiento de fajas marginales. Inicialmente, la R.J. 300-2011-ANA, emitió un primer reglamento técnico, posteriormente actualizado por la R.J. 332-2016-ANA. Esta última vigente desde el 2016, establece el proceso detallado para llevar a cabo la delimitación de las áreas del ancho mínimo y los supuestos para fijar un ancho mayor. Ello dependerá de las circunstancias del caso, por ejemplo, se puede aprobar un ancho de faja marginal más amplio que el mínimo cuando se requiera mayor espacio para usos públicos o para proteger poblaciones frente a eventos hidrológicos extremos. La R.J. 201-2017-ANA, introdujo la modificación al reglamento del 2016, autorizando temporalmente el uso de faja marginal en ríos amazónicos en caso de siembra de cultivos, siempre que no afecten los usos públicos, el curso de aguas y no impida el mantenimiento y limpieza de los cauces.
4. Otras normas complementarias: Después del Fenómeno del Niño del 2017, se reforzó la protección de las fajas marginales mediante normas especiales. La Ley N. 30556 (2017) y su modificatoria D.L. 1354 declararon expresamente intangibles los cauces, riberas y fajas marginales, clasificándolos como zonas de riesgos no mitigables. Esto implica que tales áreas deben ser tratadas en la planificación territorial como zonas donde no es posible eliminar riesgo de desastres, sino únicamente evitar ocupaciones. En el ámbito local, algunos gobiernos municipales han emitido ordenanzas complementarias para asegurar la intangibilidad de las fajas marginales. Por ejemplo, la Municipalidad Metropolitana de Lima emitió la Ordenanza N. 2542 (2023), declarando intangibles las fajas marginales de los ríos Chillón, Rímac y Lurín, así como otras zonas de alto riesgo en la provincia, conforme a las delimitaciones por la ANA. Dicha ordenanza integra las fajas marginales al PLANMET 2040 como áreas de protección y riesgo, prohibiendo su ocupación con fines urbanos. 

AUTORIDAD COMPETENTE PARA LA DELIMITACIÓN Y ADMINISTRACIÓN

Como se adelantó, la determinación y gestión de las fajas marginales recaen en la Autoridad Nacional del Agua, organismo técnico especializado adscrito al Ministerio de Agricultura. Particularmente, la tarea de la delimitación de las fajas corresponde a las Autoridades Administrativas del Agua, que son órganos desconcentrados del ANA a nivel de cuencas o regiones, debidamente facultados por el Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos.

Una vez se aprueba la faja marginal, se registra mediante la instalación de hitos georreferenciados sobre el terreno, proceso también conocido como monumentación, en coordinación con gobiernos locales o regionales. Por otro lado, además de delimitar, ANA, es la encargada de la administración de las fajas marginales en cuanto a otorgar autorizaciones o permisos especiales de uso. Por ejemplo, cualquier obra de defensa ribereña que deba realizarse dentro de una faja marginal, o la extracción de materiales como rocas o arena, requieren autorización expresa de la AAA. La ANA también supervisa y controla que no se invadan ni usen indebidamente esas áreas. 

CRITERIOS TÉCNICOS Y PROCEDIMIENTO PARA LA DELIMITACIÓN DE LAS FAJAS MARGINALES

La delimitación de una faja combina criterios legales y criterios técnicos hidrológicos que garantizan una demarcación adecuada en campo. La faja marginal, en términos generales, se extiende desde el borde de la ribera hacia tierra adentro, con un ancho que dependerá de factores como la morfología del río, el historial de crecidas y la necesidad de áreas de protección.

De acuerdo al reglamento los criterios a tener en cuenta son los siguientes:

1. Infraestructura hidráulica existente: si existen presas, diques, canales u otras obras cercanas, la faja marginal deberá contemplar un espacio acorde a su magnitud e importancia.
2. Defensa ribereña y cauce: se reserva un espacio para construir, mantener o reforzar las actuales defensas del río o su posterior corrección de las mismas
3. Usos públicos requeridos: incluye vías de vigilancia o caminos de ronda a lo largo del río, zonas de pesca artesanal. La faja debe ser lo suficientemente ancha para permitir esos usos.
4. Máxima crecida ordinaria: se toma en cuenta la extensión que alcanzan las aguas en su mayor avenida ordinaria. Esto garantiza que así la faja cubra al menos hasta donde llega el agua en las inundaciones típicas, evitando incluir absolutamente eventos extraordinarios.

En cuanto al estudio técnico a realizar, la AAA señala una serie de pasos a tener en cuenta:

1. Revisión de información previa: recopilación de los estudios hidrológicos e hidráulicos existentes, datos de precipitaciones, caudales máximos históricos, etc.
2. Reconocimiento de campo: equipo técnico que inspecciona visualmente los márgenes del río para identificar los usos actuales y evidencia niveles de inundación pasados.
3. Levantamiento topográfico: se realizan medidas detalladas de la topografía del cauce y sus riberas mediante GPS, tecnología LIDAR, entre otras.
4. Modelamiento hidráulico: se usa softwares especializados para estimar hasta dónde podrían llegar las aguas en crecidas de cierta magnitud.
5. Mapas y memoria descriptiva: Se elaboran coordenadas UTM con el trazo de la faja marginal sobre imágenes aéreas o cartografía catastral.
6. Aprobación y publicación: la AAA emite resolución directoral que aprueba la delimitación de la faja marginal del tramo estudiado.

NATURALEZA JURÍDICA Y RESTRICCIONES DE LAS FAJAS MARGINALES

Como se mencionó, las fajas marginales, al ser consideradas bienes de dominio público del estado, no son susceptibles de propiedad privada, ni de transacciones comerciales y mucho menos de la usucapión. Ese criterio ha sido confirmado por la Resolución 1334-2018-TR.

Cuando una faja marginal colinda con un predio de propiedad privada, se genera una limitación legal al derecho de propiedad de ese predio en la franja afectada. En la práctica el propietario ribereño debe tolerar la existencia de la faja marginal en su límite y acatar las restricciones de uso que la ley impone sobre ella, y no da lugar a una indemnización por dicha carga. El dueño del terreno no recibe pago alguno por el hecho de no poder utilizar esa parte de su propiedad porque prevalece el interés público de protección del cauce frente al interés privado. Incluso si el propietario u otros particulares hacen uso de la faja marginal, podrían responder por daños ocasionados.

La ley impone la restricción de no realizar obras o actividades dentro de la faja marginal que obstaculicen la protección. En dichas actividades se pueden encontrar edificaciones, muros o cercos permanentes, no sembrar cultivos, no alterar el terreno con excavaciones que puedan desviar el curso de las aguas. En caso haya invasiones o construcciones, se consideran ocupaciones ilegales y pueden ser desalojados sin derecho a indemnización justamente respondiendo a la naturaleza pública del bien. A nivel registral, cuando se delimita la faja marginal, se anota dicha afectación en la partida registral del predio adyacente, dejando constancia de que esa fracción es de dominio público hidráulico intangible. Esa situación no es una expropiación, sino una aclaración del lindero real del bien público preexistente. 

PRESCRIPCIÓN ADQUISITIVA Y FAJAS MARGINALES

Antes de la entrada en vigencia de la Ley de Recursos Hídricos 2009, el tratamiento legal de las riberas y zonas adyacentes a los cauces estaba regulado por la antigua Ley General de Aguas de 1969 y sus reglamentos. Aquella norma también reconocía la necesidad de dejar libres ciertas franjas junto a los ríos, pero su definición y protección no eran precisas como la actual ley. No obstante, se emitieron normas que buscaron declarar intangibles dichas zonas, tales como el D.S. 012-94-AG y el D.S. 023-98-AG; sin embargo, las personas siguieron ocupando los terrenos ribereños y ante la falta de una delimitación clara y una oposición oportuna del Estado frente a esas ocupaciones, lograron obtener sentencias judiciales de prescripción adquisitiva sobre dichos terrenos.

Un ejemplo famoso del caso de la prescripción adquisitiva es el desarrollado en el Tribunal Constitucional en el 2000, EXP 538-2000-AA/TC. El TC observó que los decretos de 1994 y 1998 antes mencionados, imponían limitaciones sobre terrenos que, en los hechos, figuraban como propiedad privada de los demandantes favorecidos por sentencias de usucapión. Gracias a que tales sentencias habían quedado consentidas y ejecutoriadas, los magistrados señalaron que no cabía aplicar retroactivamente la intangibilidad declarada por los Decretos para revertir esos dominios privados ya adquiridos.

Con la llegada de la Ley de Recursos Hídricos del 2009, el panorama cambió sustancialmente. La nueva ley colocó de manera explícita que no puede existir propiedad privada sobre las aguas ni sus bienes asociados, y que en las propiedades aledañas se debe conservar la faja marginal libre. Asimismo, desde el 2010 el Reglamento y luego los lineamientos de ANA, establecieron procedimientos para delimitar adecuadamente las fajas y prevenir las ocupaciones. La prescripción adquisitiva sobre terrenos de faja se convirtió en inviable bajo esa nueva ley, porque el requisito de “posesión como propietario” no puede cumplirse frente a bienes de dominio público notorio. Incluso ello fue ratificado aún más por la SBN, que establece que  las fajas marginales por ser zonas de riesgo no mitigables, no generan derechos posesorios susceptibles de saneamiento o titulación. Es importante, señalar también que la Ley del 2009, no tuvo efectos retroactivos sobre situaciones consolidadas anteriormente. Si un poseedor había cumplido todos los requisitos legales para prescribir antes de la vigencia de la ley, y contaba con sentencia firme, su propiedad se mantenía.

En el ámbito registral, el Tribunal Registral ha emitido precedentes que refuerzan esto: por ejemplo ha reiterado que no es requisito delimitar previamente la faja marginal para inscribir una transferencia o independización de predio colindante  al río, pero también ha dejado claro que la determinación de la faja marginal es competencia de ANA y que dicha franja no forma parte del predio privado transferido (RES 691-2013-TR). En síntesis, el régimen actual garantiza la intangibilidad de dichas zonas hacia el futuro, cerrando así la puerta a la prescripción adquisitiva, mientras que las situaciones del pasado se analizan caso por caso, procurando siempre privilegiar la seguridad jurídica sin atentar contra el dominio público. A continuación se analizarán los diferentes precedentes abordados por el Tribunal Registral.

Referencias

1. Ley N.° 29338 – Ley de Recursos Hídricos (2009) – PDF  

2. D.S. N.° 001-2010-AG – Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos – PDF.  

3. R.J. N.° 300-2011-ANA – Reglamento para la Delimitación y Mantenimiento de Fajas Marginales (versión 2011) – PDF.  

4. R.J. N.° 332-2016-ANA – Reglamento para la Delimitación y Mantenimiento de Fajas Marginales (versión 2016) – PDF.  

5. R.J. N.° 201-2017-ANA – Modifica el art. 16 del Reglamento de Fajas Marginales – PDF.  

6. Ley N.° 30556 (2017) – “Reconstrucción con Cambios” (declaración de intangibilidad de cauces/riberas/fajas marginales en el marco de gestión del riesgo) – PDF.  

7. Decreto Legislativo N.° 1354 (2017) – Modifica la Ley 30556 – PDF.  

8. Ordenanza Metropolitana N.° 2542-2023-MML – Declara intangibles las fajas marginales de los ríos Chillón, Rímac y Lurín e integra al PLANMET 2040 – PDF.  

9. D.S. N.° 012-94-AG (1994) – Medidas sobre protección de riberas/fajas (pre-LRH) – PDF

10. STC Exp. 538-2000-AA/TC PDF

11. Decreto Ley N.° 17752 – Ley General de Aguas (1969) – PDF.